¿Quién se ha beneficiado de la reforma del IRPF?
El retraso en la publicación de la Memoria de la Administración Tributaria del año 2000 ha propiciado un debate en vacío sobre los efectos pretendidamente redistributivos de la reforma fiscal del Gobierno realizada en 1999 (Ley 40/1998). Una vez disponibles los datos agregados de fuente oficial, tenemos la oportunidad de replicar las simulaciones previamente realizadas. El procedimiento habitual consiste en comparar las estructuras tributarias antes y después de la reforma, y evaluar tanto la progresividad como el efecto redistributivo del impuesto.
La información de la Agencia Tributaria se presenta agrupada en 36 tramos de renta, con modificaciones tales respecto a ejercicios precedentes que en la práctica implican un efecto de enmascaramiento y dificultan relativamente su evaluación. Se alteran tanto los intervalos de agregación, como los criterios de identificación de la renta disponible, sustituyéndose el enfoque de la base liquidable de 1998 por una alternativa de base imponible incrementada por el mínimo personal y familiar en 1999.
La reforma ha reducido la capacidad redistributiva y la progresividad
Una condición esencial para un riguroso trabajo de evaluación comparativa de las estructuras fiscales correspondientes a ambos periodos consiste en definir qué se entiende por renta disponible a los efectos del impuesto. Es ésta una cuestión debatible, por cuanto son numerosas las modificaciones introducidas por la reforma. Entre las alternativas, probablemente la más adecuada y coherente con la intención de la Agencia es identificar la renta disponible con la base imponible incrementada por el mínimo personal y familiar para el IRPF 99, al efecto de generar una base de comparación homogénea.
A partir de este criterio de homogeneización, y más allá de los debates nominalistas, puede concluirse que no se ha producido en la práctica el pretendido descenso de la presión fiscal real. La realidad es que los tipos medios efectivos del impuesto, que se situaban en el 14,91% en el IRPF 98, no sólo no se reducen en 1999, sino que se elevan ligeramente hasta alcanzar el 14,94%.
Del estudio preciso y detallado de los datos de la Agencia se obtienen las siguientes constataciones acerca de los cambios en la distribución de la renta:
a) Los seis primeros grupos (establecidos por decilas o décimas partes) de menor renta han perdido cuota de participación en el total de la renta disponible; en tanto que los cuatro grupos restantes, de mayor renta, han ganado peso relativo en la misma. Es especialmente significativo que el 10% de los contribuyentes con los mayores ingresos, que en 1998 disponían del 31,71% de la renta, incrementan en 1999 su participación alcanzando el 34,76% de los ingresos disponibles declarados.
b) Por otra parte, según los datos del IRPF 98, el 29,14% de los contribuyentes con menores ingresos obtenían el 10% de las rentas declaradas. Mientras que, en el otro extremo, dicha proporción de disposición de renta sólo requería la presencia del 1,33% de los contribuyentes de mayores ingresos. Dicho perfil desigual se acentúa en el IRPF 99, toda vez que las cifras pasan a ser del 36,02% de los contribuyentes en el primer caso y del 0,99% en el segundo.
c) Finalmente, el porcentaje del impuesto medido por la cuota de autoliquidación satisfecha revela que mientras en el IRPF 98 el grupo (decila) de contribuyentes de menor renta satisfacían el 1,48% de la cuota total, dicho porcentaje se elevaba en 1999 hasta alcanzar el 1,51%. Lo contrario ocurría con el grupo de contribuyentes de rentas más elevadas, que pasaban de aportar el 23,16% de la cuota total en 1998 al 21,78% en 1999.
La capacidad redistributiva del impuesto es un adecuado indicador de la progresividad del mismo. Pero conviene precisar con mayor detalle algunas de las cuestiones asociadas con los efectos redistributivos de la reforma:
d) En cuanto al reparto de la carga tributaria, sólo tres de los diez grupos de rentas en que se distribuye la información han visto reducirse su tipo medio. De estos tres grupos de contribuyentes, la rebaja más significativa se ha producido en el grupo de los ciudadanos con rentas más elevadas.
e) El montante total de los recursos redistribuidos a través del impuesto se ha reducido ostensiblemente con la nueva estructura tributaria. La capacidad de aportación del grupo perceptor de rentas más elevadas (la decila más alta) ha disminuido en términos absolutos y relativos, pasando su aportación desde el 56,01% en 1998 al 50,27% en 1999.
Por último, todos los indicadores habituales en la evaluación académica de la progresividad, sin excepción, obtenidos directamente de los datos agregados de la Agencia Tributaria, revelan que el IRPF 99, tras la reforma, genera un efecto redistributivo sensiblemente inferior al observado en IRPF 98. Por lo que puede concluirse con rotundidad que la reforma del Gobierno tendrá eventualmente otras virtudes, pero desde luego ha reducido la capacidad redistributiva y la progresividad del impuesto.
Zenón J. Ridruejo y Julio López son catedrático y titular, respectivamente, de Fundamentos del Análisis Económico de la Universidad de Valladolid y miembros del equipo que elaboró Una alternativa fiscal para España
