¿Es realmente irrelevante el gasto educativo?
La publicación de los resultados del programa PISA de la OCDE, el pasado mes de diciembre, trasladó a la opinión pública la discusión acerca de los determinantes de los resultados educativos. En el nivel micro, ha quedado ya suficientemente difundida la trascendencia, a la hora de explicar cómo puntúan los alumnos en PISA, de los factores socioculturales asociados con la familia y el entorno de los alumnos. También en el mismo nivel, se ha expuesto en los medios de comunicación la importancia que tienen los compañeros de aula y de centro en el proceso de aprendizaje y, por tanto, en los resultados finales que aparecen en PISA. Los efectos provocados por los compañeros (peer-effects) son especialmente importantes en un contexto como el español, donde la segregación educativa -en buena medida reflejo de la segregación urbana- constituye un problema central de nuestro sistema educativo. El conocimiento por parte de la opinión pública de los dos aspectos que he mencionado hasta el momento ha mejorado sustancialmente con respecto a hace pocos años.
Buena parte de las mejores políticas que señala la OCDE exigen presupuestos adicionales
Coincidiendo también con la difusión de los resultados de PISA, en diversos artículos se ha dado énfasis a la idea de que el gasto educativo presenta una relación muy tenue o nula con los resultados educativos de los jóvenes. Estas argumentaciones, referidas a los determinantes macro del rendimiento, han tenido en ocasiones una acogida favorable por parte de responsables políticos de algunas comunidades autónomas, que han visto legitimado su recelo ante las políticas que suponen una expansión del gasto educativo. Quisiera exponer en estas líneas cómo, a mi juicio, la relación entre gasto y resultados educativos debe ser considerada con mayor atención, superando aproximaciones que considero excesivamente esquemáticas.
En efecto, si bien el análisis de los resultados de PISA lleva inmediatamente a desterrar una visión ingenua del efecto del gasto educativo como panacea contra todos los males de los sistemas educativos, es necesario introducir suficientes matices en la argumentación como para no ir a parar al extremo opuesto y pasar a considerar inútiles los esfuerzos presupuestarios en el terreno educativo. Destacaré aquí tres de estos matices:
1) El gasto educativo como condición necesaria pero no suficiente. Suele ser necesario efectuar elevados niveles de gasto para alcanzar resultados de PISA por encima de la media (salvo en el excepcional caso de algunos países ex-socialistas como Hungría, República Checa y Eslovenia, donde el desarrollo del sistema educativo durante las generaciones anteriores fue particularmente intenso) pero estos niveles de gasto no resultan suficientes para alcanzar buenos resultados si no se reúnen una serie de condiciones adicionales. Si nos referimos a las competencias científicas analizadas en PISA-2006, algunos casos llamativos en este sentido son los de Estados Unidos o Italia; esta última, con un gasto por alumno en educación secundaria -en paridades de poder de compra- mayor en un 17% al español obtiene una puntuación de 475 puntos, dieciocho por debajo de la media española.
2) El gasto educativo como instrumento impulsor de la equidad y la cohesión social. Los programas educativos que exigen gastos adicionales no afectan por igual al conjunto de los usuarios del sistema. Pensemos, por ejemplo, en los programas compensatorios. Los resultados de estos programas, cuando son positivos, permiten incrementar los resultados educativos de colectivos no necesariamente numerosos, pero especialmente merecedores de atención debido a motivos vinculados con la equidad y la cohesión social. El gasto educativo puede no traducirse, en este caso, en una gran elevación de la puntuación media de PISA, pero sí en una elevación moderada de las puntuaciones de colectivos objetivos de programas concretos de gasto. El que tales programas no supongan elevaciones notables de los resultados de un país no les hace, por tanto, perder en absoluto legitimidad.
3) El gasto educativo como necesidad defensiva. Los objetivos de las políticas de gasto educativo se sitúan a menudo en abordar necesidades educativas acuciantes, como las derivadas de la inmigración y de la segregación escolar. Tenemos un ejemplo claro, en el caso español, en los "pactos educativos" firmados en los últimos años en diferentes comunidades autónomas. Difícilmente se pueden descartar como irrelevantes o poco eficaces estos programas de gasto simplemente porque no contribuyan a mejoras espectaculares del rendimiento en PISA. Podemos encontrarnos ante una necesidad "defensiva": ¿Hasta qué niveles caería el rendimiento educativo en los próximos años de no aplicar programas activos que implican gasto educativo?
Resulta bastante claro, por lo que sabemos, que los mejores resultados educativos los obtienen las poblaciones cuya generación anterior ya tuvo un buen resultado educativo. Sin embargo, esta afirmación no debería llevarnos a una pasividad en las políticas educativas ya que también sabemos que, aunque sea con rendimientos decrecientes, las políticas educativas pueden ser eficaces. Piénsese, por ejemplo, en las políticas educativas recogidas como "buenas prácticas" en el reciente informe de la OCDE No More Failures. Ten Steps to Equity in Education y téngase en cuenta que cinco de las 10 políticas recogidas en el informe exigen esfuerzos presupuestarios adicionales.
Considero, en suma, que el énfasis que se ha dado a la falta de conexión entre gasto educativo y resultados educativos podía haber sido una buena llamada de atención, hace unos años, ante posiciones ingenuas. En la actualidad, sin embargo, deberíamos pasar a una fase más avanzada del debate. De este modo, quizás no corramos el riesgo de situarnos en posiciones excesivamente esquemáticas y acabar tirando al niño con el agua del baño.
Jorge Calero es catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Barcelona.
