Acerca de las fusiones interregionales de las cajas
Al hilo de la reunión que el presidente del Gobierno mantuvo con los representantes de las más importantes entidades de crédito, trascendió la iniciativa gubernamental de reconsiderar el vigente sistema de autorización de fusiones entre cajas de ahorros; una reconsideración que habría sido incluso sugerida y apoyada por varios de los asistentes al encuentro.
No deja de ser sorprendente que hayamos tenido que llegar a la actual situación de los mercados financieros para que los responsables públicos se hayan percatado de que el sistema vigente al que aludía no es ni mucho menos el más apropiado, como diversos analistas venían advirtiendo desde hace años (y el FMI, desde su informe de 2006). Sin entrar en los innumerables problemas jurídicos que plantea, resulta ineficaz e ineficiente que la potestad de autorizar las fusiones se encomiende a órganos (los Gobiernos autonómicos) que no tienen la información ni los medios necesarios para controlar la solvencia de las entidades de crédito
La fusión es una cuestión de solvencia, y la solvencia de las entidades de crédito no tiene más que un supervisor
Es razonable suponer, como lógica consecuencia del funcionamiento de la vida política, que las autoridades autonómicas cuenten con incentivos, muchos de ellos ciertamente legítimos, para no favorecer este tipo de fusiones, especialmente cuando se plantean entre cajas radicadas en Comunidades distintas, en cuyo caso la legislación vigente otorga "de facto" una potestad de veto a las dos comunidades en cuyo territorio tienen su domicilio las cajas afectadas. Ninguna comunidad está dispuesta a ceder pacíficamente a otra comunidad la caja vinculada a su territorio, pues, no en vano, son entidades coadyuvantes al desarrollo de las economías regionales, y ello sin entrar a considerar otras cuestiones adicionales, como las derivadas de su posible participación como stakeholders en la designación de los integrantes de sus órganos de gobierno o una probable reducción de sus ingresos tributarios.
Por todo ello, un planteamiento responsable del problema no admite, a mi juicio, más solución que la encomienda exclusiva de esta potestad de autorización al Banco de España, como autoridad de supervisión del sistema financiero. La fusión es una cuestión de solvencia, y la solvencia de las entidades de crédito no tiene más que un supervisor.
Una propuesta de esta naturaleza puede suscitar de inmediato objeciones o críticas derivadas de nuestra compleja arquitectura constitucional, que parece poner en entredicho de antemano cualquier hipótesis que transfiera competencias autonómicas a las autoridades estatales. No entro, como es lógico, en valoraciones políticas, para las que carezco de toda legitimidad. Pero, en el terreno jurídico, en mi opinión, una operación de esta naturaleza es perfectamente legítima. Sin entrar en detalles técnicos impropios de esta colaboración periodística hay que recordar que el Estado ostenta competencia para fijar las bases de ordenación del crédito (art.149.1.11 de la Constitución); si bien el régimen de la fusión no fue considerado básico en los tiempos pasados (cuando, por cierto, las cajas prácticamente no tenían oficinas fuera de su comunidad autónoma) y, por ello, no fue regulado en la legislación estatal, es obvio que si lo que fue básico puede dejar de serlo, lo que no fue considerado entonces como básico pueda y deba serlo ahora, porque lo básico no es un concepto inamovible ni eterno. Y en las circunstancias actuales, en especial dadas las enseñanzas que nos está proporcionando la actual crisis financiera, parece totalmente fundado considerar que el proceso de decisión sobre la fusión de cajas (y la cesión global de sus activos y pasivos) tiene claramente el carácter de básico.
No hay obstáculo alguno, pues, para que el Estado, en legítimo ejercicio de sus competencias constitucionales, reasigne a favor de la autoridad supervisora la competencia para autorizar todo tipo de fusiones entre cajas de ahorros; una reasignación que es plenamente coherente con las funciones que el Tribunal Constitucional ha reconocido al Banco de España (véanse, por todas, las contundentes declaraciones hechas en sus sentencias 37/1997 y 235/1999) y que no atenta a ninguna norma estatutaria, todas las cuales (las antiguas y las nuevas) reconocen esta competencia del Estado para fijar lo básico.
No hay que ser tan ingenuo como para pensar que una decisión en el sentido indicado pueda ser políticamente pacífica, que posiblemente no lo será. Pero hay momentos en los que es ineludible hacer de la necesidad virtud, de tal manera que situaciones internacionales como la que estamos viviendo exigen de forma ineludible planteamientos coherentes con los actuales problemas del sector financiero internacional. Sería, a mi juicio, irresponsable, que una hipotética decisión sobre las competencias autorizatorias de los procesos de fusión de las cajas se analizara bajo una exclusiva óptica competencial; tras el reforzamiento de potestades de la Reserva Federal y la SEC americanas y, en general, con la que está cayendo en el mundo, sería muy difícil explicar que la estabilidad del sistema financiero español pende de discusiones bizantinas sobre apoderamientos constitucionales o estatutarios. -
Juan Alfonso Santamaría Pastor es catedrático de Derecho Administrativo
