Privatización de cajas de ahorros: ¿una osadía o una solución?
Recientemente, los líderes de los dos principales partidos políticos han llegado a un acuerdo para reformar la legislación estatal sobre cajas de ahorros. Quizá se hacían eco del clamor que desde distintos sectores reclama desde hace tiempo, antes, desde luego, del inicio de la presente crisis, tal reforma. Al redactar estas líneas leo además que el FMI aconseja reformas en línea con este artículo.
Las razones que propician la necesidad de una nueva normativa son múltiples, pero enunciaré cuatro argumentos: a) En primer lugar, articular mecanismos que permitan mejorar la capitalización de las cajas. Es indudable que en la actual situación hay que fortalecer su "músculo financiero" para que de esta manera puedan operar con solvencia en unos mercados cada vez más globalizados y actúen en consonancia con los requerimientos de los acuerdos de Basilea. b) En segundo lugar, es inaplazable el despolitizar el Gobierno de las cajas, eliminando drásticamente de sus órganos gestores la presencia de cargos políticos. c) En tercer lugar, es necesario facilitar la fusión entre entidades originarias de distintas comunidades autónomas, de tal manera que en el futuro sean menos localistas. d) Además, y por último, los dueños de las cajas -condición que reclamarán algún día las administraciones públicas, los empleados y los clientes- deberían pensar en la conveniencia de diversificar, con talante finalista, los recursos financieros procedentes de las cajas. El daño que sufrirá la responsabilidad social corporativa en los próximos años como consecuencia de la descapitalización de algunas cajas reta todas las leyes de la "gravedad".
Italia guarda innegables similitudes y paralelismos con España y su legislación vigente es un modelo sólido
Sería una lástima realizar cambios "cosméticos" y no abordar los retos futuros y las adaptaciones necesarias
Pero con independencia de los motivos expuestos, la reforma legal que aparentemente se va a emprender ofrece una magnífica ocasión para modernizar radicalmente las estructuras jurídicas de las cajas de ahorros. Sería una lástima abordar unas modificaciones más o menos "cosméticas" para salir del paso y hacer frente a los problemas más acuciantes, omitiendo una reflexión decidida sobre los retos del futuro y las adaptaciones que los mismos requieren. Posiblemente, este es el mejor momento para que los poderes públicos, atentos siempre a los impulsos de la sociedad civil, acometan una intensa reforma de los parámetros jurídicos y financieros dentro de los que se mueven las cajas.
En este sentido debemos recordar que en diversos países, Italia como ejemplo, en el que estas instituciones de crédito tuvieron una larga tradición y su arraigo en la sociedad y en el mundo de los negocios ha sido indiscutible, se emprendieron hace más de dos décadas unos interesantes procesos de reforma que pueden ser muy ilustrativos para el legislador español. Italia, guarda innegables similitudes y paralelismos con España. La vigente legislación italiana es un modelo sólido, como lo demuestra entre otros extremos el hecho de que diversos autores alemanes lo hayan invocado como un elemento inspirador importante a la hora de reformar su propia normativa sobre cajas de ahorros.
Al filo de los años noventa del pasado siglo existían en Italia más de ochenta cajas de ahorro y un pequeño número de institutos de crédito público. Por diversas razones, pero sobre todo para hacerlos más eficientes en su operatividad en el mercado financiero se decidió abordar con profundidad su reforma. El primer y fundamental paso fue la Ley Amato-Carli de 30 de julio de 1990 (número 218). En esencia y brevemente descrita, la reforma consistió en la escisión entre la propiedad y el negocio bancario mediante la creación de dos personas jurídicas distintas. De esta manera, cada caja constituyó, por un lado, una sociedad anónima a la que se atribuía la actividad puramente bancaria, y por otro lado, una fundación que asumía la propiedad de dicha sociedad anónima. Esta escisión, por sí misma, asienta las bases de un modelo bifronte y eficaz. La fundación continuaba con las funciones de interés público y social que hasta entonces había desarrollado la caja. Por el contrario, la sociedad operaba en el mercado como un banco más, lo cual aumentaba su eficiencia en los más diversos aspectos (captación de capital, expansión geográfica...). Además tenía la ventaja añadida de que facilitaba mucho los procesos de fusión entre diversas entidades. La nueva ley estuvo muy atenta a conceder ciertos beneficios fiscales para favorecer los procesos de transformación. Hay que destacar que, como pusieron de relieve diversos autores italianos y extranjeros, esta reforma no significó forzosamente la privatización de las cajas, puesto que la propiedad siguió en manos de las fundaciones, y tampoco implicó la desaparición de la tradicional labor social de las mismas.
La Ley Amato-Carli fue el inicio de un proceso continuado de reformas legislativas que ha llegado hasta nuestros días. Los hitos más significativos del mismo merece, por su creciente racionalidad, una breve descripción. En 1994, mediante la Ley número 474 y la llamada Directiva Dini, de 18 de noviembre, se acometió propiamente la privatización de las entidades al establecer un procedimiento orientado a la progresiva reducción de la presencia de las fundaciones en las sociedades. Se buscaban dos objetivos fundamentales: diversificar el patrimonio de las fundaciones, que ya no se podía limitar exclusivamente a su participación en las sociedades, y simultáneamente se pretendía diversificar su riesgo, lo que se lograba al ampliar la composición de su patrimonio. No obstante, la fundación podía continuar siendo el accionista de referencia o de control de la sociedad, que era la única que se podía dedicar al negocio bancario, totalmente vedado a la fundación. Este hito -una decisión claramente privatizadora- debió de abordar desafíos sindicales de envergadura, pero desde un sentido pragmáticamente social -del bien común-, la medida resultaba irreprochable. A partir de esta decisión quedó, en la práctica, resuelto el problema de la presencia de los poderes públicos en los órganos de gobierno y de la intervención de las administraciones públicas en los acuerdos de inversión. El debate político y social se traslada así de un órgano de gobierno mercantil -la entidad financiera- a un órgano de gobierno fundacional y por ende, ajeno a los debates de mercado.
Cuando estaba concluyendo el periodo para la implementación de los mandatos de la Directiva Dini, la Ley y el Decreto Ciampi (Ley 461/1998 y Decreto Legislativo 153/1999) vinieron a continuar el proceso. Además de aclarar que las fundaciones con origen en las cajas eran personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro, su principal aportación consistió en establecer para dichas fundaciones la obligación de reducir la participación mayoritaria en las sociedades bancarias, de tal manera que solo podían tener participaciones de control en empresas cuya actividad fuese necesaria para el logro de sus fines estatutarios, es decir, la utilidad social. De esta manera, se profundizaba en la diversificación patrimonial y de riesgos de las fundaciones a la vez que se hacía más nítida su separación de las entidades bancarias y poco viable la ingerencia política en las cajas.
La evolución ha continuado con diversas disposiciones desde principios de la presente década. Se amplía el margen de diversificación de las fundaciones siempre con una clara orientación social, y se refuerza el control público sobre las mismas. Las fundaciones pueden, además, entregar sus participaciones bancarias a sociedades de gestión de ahorros.
Con lo que hasta aquí hemos expuesto queremos dar un salto cualitativo en el debate que sobre el futuro de las cajas de ahorros se está empezando a plantear en nuestro país. La situación económica requiere la adopción de decisiones mesuradas pero también valientes e imaginativas. El modelo italiano nos demuestra que la reforma de las cajas de ahorros es un proceso muy complejo en el que el devenir de las cosas no es unívoco y son muchos los factores a considerar: legales, fiscales, financieros, demográficos, etcétera. Además, en España, la realidad del Estado autonómico supone un búnker adicional. Sin embargo, el caso del país transalpino también pone de relieve que en este sector podemos conjugar las inevitables e imprescindibles reformas que la situación exige con la tradicional proyección social que las cajas de ahorros vienen teniendo hasta ahora.
Abramos, otra vez, nuestras puertas al Derecho "romano", que ya cimentó nuestro edificio jurídico.
Lupicinio Rodríguez es socio director de Eversheds Lupicinio.
