Democracia municipal: un viaje con alforjas vacías
Han transcurrido algo más de cinco años desde que el 3 de abril de 1979, en una jornada histórica, se consiguiera por fin extender el proceso democrático a la vida municipal. Cinco años de esfuerzos denodados por conseguir la plena vigencia del principio constitucional de que los municipos forman parte integrante del Estado y cubren en él una serie de funciones específicas para las cuales requieren autonomía y suficiencia financiera. Pero a pesar de la solemnidad de los principios, la realidad dista mucho de ser halagüeña, y la situación actual de los municipios es, como menos, poco brillante. Tan limitada, que ya podemos avanzar que a pesar del largo camino y la enorme tarea que tienen reservada los municipios españoles de 1984, se encuentran con las alforjas vacías dispuestos a proseguir un viaje, una aventura, que en las actuales condiciones no puede conducirles muy lejos.Todo esto no significa que la situación actual sea comparable a la de 1979. Un balance global y rápido refleja un conjunto de cambios muy notables, concretados en la superación vertiginosa de viejos e inveterados déficit estructurales y en la aplicación dinámica de una gran imaginación para la creación y prestación de nuevos servicios en respuesta a una demanda brutalmente contenida durante décadas. Sin duda, la inversión realizada y las innovaciones introducidas señalan un cambio sustancial que hoy lleva camino de tocar techo de inmediato. Y no sólo eso, sino que, bloqueados en sus competencias y recursos, se avecinan sino retrocesos cuando menos frenazos, ante la imposibilidad de atender dignamente el conjunto de los gastos corrientes creados o incrementados durante este período.
Dicho así, puede parecer que la actual situación se deba a un simple error de cálculo y a la mala costumbre hispánica de ir más allá de las propias posibilidades. Pero las causas son más profundas. A mi entender todo se resume en una cuestión: una vez conseguida la dinámica democrática en la vida municipal, ésta ha pasado a ser considerada una cuestión aparte, marginal y secundaria. En otras palabras: nuestros gobernantes han olvidado que la política y la gestión del Gobierno central y de los Gobiernos autónomos no alcanza físicamente a la totalidad del territorio del Estado, mientras que es una obviedad que la totalidad de dicho territorio se halla dividida, organizada y administrada como una suma de cerca de 9.000 municipios. De no ser así, no se explica que transcurridos cinco años sigamos sin disponer de una Ley dé Bases, de una nueva ley de financiación, y nos encontremos, salvando las distancias de la labor realizada, en un cuello de botella financiero similar al de 1979, mientras se nos discute nuestro papel como parte integrante del Estado.
En cuanto a la Ley de Bases, sabemos cuando menos que su aprobación es inminente. Pero nos consta, igualmente, que tal como están ahora las haciendas locales, la Ley de Bases puede ser sin duda alguna un auténtico papel mojado.
¿Cómo puede pensarse que los ayuntamientos aborden las competencias y actuaciones previstas en la Ley de Bases, si la financiación y recursos para afrontarlos siempre se ha abordado con parches e improvisaciones que no han alterado la estructura deficiente? En realidad, nadie duda que los presupuestos municipales han crecido bastante en cinco años. Pero si calculamos los gastos corrientes generados por la puesta en servicio y mantenimiento de nuevos servicios y por las anualidades que hay que devolver por las inversiones financiadas a crédito, el crecimiento apuntado no da para más que malvivir, con el único consuelo de haber hecho avanzar el equipamiento de los pueblos y ciudades saliendo de situaciones tercermundistas.
Ante esta constatación valen sólo dos interpretaciones. Una, que se considera que el crecimiento global de los Presupuestos Generales del Estado repercute también en los presupuestos municipales de forma suficiente para atender nuevos servicios, y que se reparte solidariamente el dinero recaudado por el Estado valorándose las prioridades atendidas por cada nivel de la administración como base de cálculo. En este caso se consideraría indiscutible que unos mayores recursos para los ayuntamientos no son un mayor déficit público, sino un buen conducto para redistribuir cargas y acercar servicios y "salario social" a los ciudadanos.
Cabe una segunda interpretación: valorar el paquete global de las transferencias a los ayuntamientos con criterios de empresa pública, y considerarlas como una de las fugas de recursos generadores del crecimiento imparable del déficit público. En otras palabras: se trataría de equiparar los 9.000 municipios con la Seguridad Social o con algunas de las empresas públicas deficitarias, y buscar en el rescate de estas transferencias una fórmula más para atender al gran objetivo de frenar dicho déficit público.
No extrañe a nadie que no comparta esta segunda interpretación. Con ella lo único que se intenta es no acometer realmente los problemas de estructura del gasto público en España. Mayores recursos para los ayuntamientos no deben significar mayor gasto ni mayor déficit. Deberían significar una nueva política, nuevas prioridades, racionalización del gasto y mejor distribución entre las administraciones públicas.
Pero, desgraciadamente, parece que esta segunda es la interpretación vigente, si nos atenemos cuando menos a la escasa atención o acierto que se está prestando a las finanzas municipales. Basten como muestra dos datos: el retraso en la aplicación de la Ley de Saneamiento y la inexistencia de borradores y criterios para la Ley de Financiación. La Ley de Saneamiento fue un parche que tenía como objetivo sanear todos los déficit a 31 de diciembre de 1982. Pues bien, las auditorías aún no han comenzado, y es posible que los déficit de 1982 queden finalmente saneados después de transcurridos dos años o más. Pero no es sólo eso: en su afán por dotar de instrumentos fiscales propios a los ayuntamientos y diferenciados de los que corresponden al Estado, se creó el famoso recargo sobre el IRPF para los municipios que lo solicitaran. La inviabilidad de este sistema ha quedado patente ahora, cuando el recargo se ha convertido en un instrumento indiscriminado de batalla política municipal, esgrimida con una demagogia increible y sin ninguna racionalidad. Porque, para no ir a buscar ejemplos en otros partidos, muchos ayuntamientos socialistas han elegido el camino del recargo, mientras que determinados grupos municipales socialistas en la oposición han utilizado el tema como un arma contra el gobierno municipal ajeno. En suma: no hay recursos ni criterios válidos para obtenerlos por el camino emprendido hasta ahora.
Propuestas realistas
Sin embargo, existe un camino claro. Hasta fechas muy recientes era común, en las reivindicaciones municipales e incluso en los programas de los partidos, apuntar hacia la obtención de incrementos porcentuales del Fondo de Cooperación Municipal en relación a los valores globales de los Presupuestos Generales del Estado. Pues bien, con seriedad y por seriedad, los municipios hemos abandonado este lenguaje y hemos preferido, por solidaridad, olvidar los porcentajes y hablar de las cifras absolutas del Fondo y del crecimiento mismo en relación a su propia cuantía.
Pero hay más. Los municipios no aspiramos solamente a participar en los Presupuestos Generales del Estado. Aspiramos también a la creación del Fondo de Cooperación Municipal en los Presupuestos de las comunidades autónomas, simplemente para empezar a poner en práctica el principio de la solidaridad entre administraciones, y para dejar claro que en todas las actuaciones de las comunidades autónomas relacionadas con los ayuntamientos, la discrecionalidad de las subvenciones ha de ceder terreno a la racionalidad y objetividad de criterios.
La renuncia a hablar de porcentajes por parte de los municipios esconde dos principios innegociables: que el Fondo de Cooperación Municipal debe incrementarse este año, y que los municipios deben seguir participando siempre en el Fondo. A partir de su aceptación, o sea de la interpretación solidaria entre administraciones del Presupuesto, se puede empezar a negociar la Ley de Financiación de las haciendas locales. Se hace muy difícil concebir desde cualquier óptica, pero mucho menos desde la ideología y la disciplina socialista, que no se acepten y compartan estos principios. Estoy convencido de que finalmente se impondrán, que la Ley de Presupuestos para 1985 aceptará nuestra propuesta, y que los borradores de la Ley de Financiación incluirán una participación sustancial del Fondo en los Presupuestos Generales del Estado.
De lo contrario, desde la ideología y la disciplina socialista mucho me temo que surja una crisis profunda tanto de dicha ideología como de la disciplina, en detrimento de todas las administraciones, y, claro está, en perjuicio de la única justificación posible de la política: el mayor bienestar posible del mayor número de ciudadanos posible a partir de la igualdad y la justicia.
