Cajas a la italiana
Tras muchos años de debate, esta semana ha comenzado un episodio decisivo para la reconfiguración del sistema bancario español. Sistema casi único en el mundo, con más del 50% del negocio bancario en manos de instituciones controladas directa o indirectamente por los Gobiernos regionales. Si la narrativa generalmente aceptada de la crisis de 2007-2010 es que los excesos del mercado generaron burbujas donde se privatizaron los beneficios y se socializaron las perdidas, el caso español parece ser un claro ejemplo de lo contrario: los excesos fuera del mercado en el sector financiero español -es decir, en las cajas, fuera de la disciplina de los mercados- contribuyeron notablemente a la generación de la mayor burbuja inmobiliaria del planeta. Hay una diferencia añadida: en el caso de los excesos del mercado, los beneficios estaban abiertos a todos -cualquier ciudadano podía ser accionista de los bancos y beneficiarse de los aumentos de los beneficios-. Sin embargo, no está nada claro quién se ha beneficiado en España de los excesos fuera del mercado de las cajas de ahorros. De hecho, en vista de los numerosos episodios que hemos presenciado de lucha feroz entre políticos regionales por el control de las cajas, sería lícito deducir que los grandes beneficiados de los excesos fuera del mercado en España han sido sobre todo los Gobiernos y políticos regionales, y no los ciudadanos. Cuando, durante las dos últimas décadas, muchos observadores, incluyendo las instituciones internacionales, sugerían que el sistema de gobierno de las cajas de ahorros españolas era anacrónico, susceptible a la manipulación política y por tanto problemático, la típica respuesta era: las cajas son rentables, y si el sistema no está roto, no hay que arreglarlo. Parece que este argumento ya no es válido.
Las cajas, desde fuera de los mercados, han contribuido a generar la mayor burbuja inmobiliaria del planeta
Esto no quiere decir que el concepto de caja de ahorros sea fundamentalmente equivocado y que todas las cajas deban desaparecer. Pero sí que deben cambiar de manera profunda. Tiene sentido tener cajas de ahorros pequeñas que proporcionen servicios a las comunidades poco atendidas por el resto del sistema bancario. En otros países existen esas cajas, son de reducido tamaño y muy eficientes, y no suscitan las tremendas peleas por su control que hemos contemplado en España porque no son centros de poder. Lo que no tiene mucho sentido es tener cajas de ahorros grandes de tamaño sistémico, de facto centros regionales de poder financiero fuera de los mecanismos de control del mercado. Estas instituciones deben convertirse en bancos sin injerencias políticas. La opción de seguir siendo cajas, pero solo a cambio de unos coeficientes de solvencia mucho mayores y un control más estricto, es lógica, ya que se ha demostrado que sus órganos de gobierno no son fiables y, por tanto, presentan un riesgo sistémico. La decisión del Gobierno español de esta semana se debe entender en este contexto, e introduce los incentivos correctos para acometer una reforma profunda de la estructura del sector financiero español. Se debería haber hecho hace varios años, pero más vale tarde que nunca. Esta decisión es adecuada no solo desde el punto de vista de la gestión de la crisis, sino también desde un punto de vista estructural. Como describimos a continuación, la experiencia de la privatización de las cajas de ahorros italianas sugiere que, a largo plazo, dicha privatización beneficia al conjunto del sistema financiero.
El sistema bancario italiano se desarrolló a raíz de la regulación introducida tras la Gran Depresión, con un énfasis especial en el apoyo al sector industrial, el desarrollo regional y la especialización. Tras varias décadas de éxito, el sistema empezó a mostrar sus debilidades y, a partir de 1990, Italia privatizó de manera gradual las cajas de ahorros, separando el negocio bancario de las actividades culturales y sociales, abandonando el principio de la regionalidad y, sobre todo, reduciendo drásticamente la interferencia del sector público en la gestión y control del sistema bancario. El análisis de este proceso de privatización sugiere que fue un éxito, ya que la rentabilidad de las instituciones aumentó de manera significativa, sin por ello reducir la disponibilidad de crédito.
El proceso de privatización se realizó en tres etapas, con un énfasis especial en la estructura de gobierno de las instituciones. La ley Amato, en 1990, introdujo la transformación de las cajas de ahorros en sociedades anónimas. El capital de las cajas fue transferido a fundaciones, separando así el negocio bancario de las actividades no bancarias -culturales, benéficas y de desarrollo regional-. En esta primera etapa se determinó que, en general, las fundaciones serían titulares de la mayoría del capital de las nuevas sociedades anónimas bancarias. En 1994, la ley Dini eliminó la necesidad de que las fundaciones fueran titulares de la mayoría del capital, introduciendo beneficios fiscales para incentivar la venta de dichas participaciones mayoritarias. Finalmente, la ley Ciampi de 1998 fijó un plazo límite de cuatro años para completar el proceso de privatización. En poco más de una década, los activos bancarios en manos públicas pasaron de ser casi un 70% del total -incluyendo los bancos públicos y las antiguas cajas de ahorros pre-1990- a un 25% en 1997 y a tan solo un 9% en 2003. Estas cifras exageran un poco el carácter privado de la banca italiana, ya que en muchos casos varias fundaciones, controladas por Gobiernos regionales, con participaciones minoritarias cada una de ellas, poseían la mayoría del capital de instituciones financieras.
El proceso de privatización conllevó la fusión e integración de sociedades y una reducción significativa del número de entidades bancarias. Sin embargo, esta reducción de entidades no derivó en una disminución de la disponibilidad de los servicios bancarios, uno de los principales argumentos contra la privatización de las cajas de ahorros. De hecho, el número de oficinas bancarias aumentó tras las privatizaciones, la competencia entre instituciones aumentó y el coste de los servicios bancarios para los usuarios disminuyó. En el caso español, ya muy bancarizado, la clave será garantizar que el proceso de fusiones no disminuya la competencia y la eficiencia.
La disciplina de mercado en el sector financiero no es perfecta, y por ello existe la regulación y la supervisión. Pero la experiencia demuestra, de manera clara y a todos los niveles, que la mezcla de intereses políticos y financieros, sobre todo en ámbitos de escasa transparencia como son los Gobiernos regionales españoles -recordemos que hasta hace un par de meses solo publicaban sus cuentas públicas con frecuencia anual y largos retrasos-, raramente genera buenos resultados y puede ser un cóctel muy explosivo. Cuando baja la marea se ve quién está nadando desnudo, y la crisis española lo ha puesto de manifiesto de manera muy clara. Una canalización eficiente de los ahorros hacia actividades productivas es esencial para garantizar el crecimiento futuro de la economía. Estamos ante la oportunidad de oro para modernizar el sistema financiero español.
Ángel Ubide es investigador visitante del Peterson Institute for International Economics en Washington
