Una estrategia sensata para el mercado de emisiones
Como consecuencia de la ratificación por España y el resto de la Unión Europea del Protocolo de Kioto para la prevención del cambio climático, a partir del año 2005 se establecerá un mercado europeo de emisiones de CO2 que impondrá un límite máximo a las emisiones de seis grandes sectores industriales, entre ellos el eléctrico. Esto significa que esos seis sectores tendrán que reducir gradualmente sus emisiones o pagar por lo que exceda de su cuota.
Aunque la directiva europea de comercio de emisiones no exige nada realmente nuevo -España asumió sus objetivos de reducción de emisiones hace ya varios años-, sí pone sobre la mesa la cuestión de cómo se van a alcanzar esos objetivos y cómo se van a repartir los costes de las políticas medioambientales entre sectores industriales, consumidores y contribuyentes. La cuestión no es baladí, porque las emisiones españolas de CO2 superan ya hoy en más de un 20% las que, de acuerdo con los compromisos europeos, deberíamos realizar en 2010. Pese a la urgencia que este desfase implica, nuestro país todavía no ha definido una política de cambio climático.
Es falsa la premisa de que el coste de la limitación de emisiones de CO2 para la economía española será inevitablemente enorme
Pese a que el debate no ha hecho más que comenzar, una opinión que se ha oído con fuerza es que los objetivos asumidos por España no son razonables, y el mercado de emisiones impondrá un coste desmesurado sobre la economía española. Correspondería al Estado desfacer el entuerto aplicando la directiva de comercio de emisiones de la forma más relajada posible y asumiendo directamente el coste a través de los llamados mecanismos de flexibilidad que permiten comprar derechos de emisión en los países en desarrollo. Aparte de la dosis de voluntarismo que hay en esta argumentación -la aplicación que se haga de la directiva en España tiene que ser aprobada en Bruselas-, la premisa de que el coste para la economía española será inevitablemente enorme es falsa.
El coste de la participación de la industria en el mercado de emisiones va a ser pequeño en los primeros años de funcionamiento del mercado. Inicialmente los precios serán, con mucha probabilidad, bajos y, con toda seguridad, los derechos de emisión serán abundantes. Las encuestas señalan que, en promedio, la expectativa en el momento actual es que los precios se sitúen en torno a los cinco euros por tonelada en 2005, lo que podría suponer un coste en torno a los 50 millones de euros para el conjunto de los seis sectores afectados, apenas unas dos milésimas de su valor añadido y muy por debajo del coste que suponen otras políticas de motivación medioambiental.
Lo que debería preocuparnos no es ese momento inicial del mercado, sino lo que ocurrirá hacia el final de la década. Conforme se acerque el año 2010, los objetivos de reducción de emisiones aumentarán, llevando a que la cantidad de permisos de emisión asignados cada año se reduzca y sus precios aumenten. El impacto que esto tenga sobre la economía española dependerá de las medidas que se adopten hasta entonces. Si se mantuviese la tendencia de crecimiento de las emisiones de los últimos años, parece verosímil que el coste para la industria fuese finalmente elevado. Sin embargo, es posible alterar la tendencia.
La consecuencia práctica de este análisis es que la política medioambiental española debería apuntar a una reducción significativa de las emisiones a lo largo de esta década. Hay una ventana de oportunidad en los próximos cinco o seis años para reducir las emisiones sin incurrir en sobrecostes importantes por la compra de permisos de emisión a la industria de otros países. Para aprovechar esta oportunidad bastaría con que los objetivos de reducción que se barajan en las previsiones oficiales -las apuntadas en el plan de eficiencia y ahorro energético y en la planificación indicativa del sector eléctrico- se materializasen. Ello requiere priorizar la reducción de las emisiones domésticas de CO2, particularmente en los seis sectores que participan en el mercado de emisiones, en vez de comprar derechos de emisión a la industria de otros países de la UE o a los países en desarrollo.
En particular, a corto y medio plazo, las inversiones del sector eléctrico en generación con gas y renovables son -con diferencia- las que mayor potencial tienen para reducir las emisiones de CO2 y mitigar los costes que supone la participación de España en el mercado de emisiones. El que la industria española pueda lidiar con cierta comodidad con el mercado de emisiones en el 2010 depende de que las inversiones previstas para desarrollar una generación más limpia se lleven a cabo.
Priorizar la reducción de emisiones dentro del país también ayudará a prevenir la llamada fuga de emisiones. Al quedar fuera del Protocolo un buen número de países, existe la posibilidad de que la industria afectada por el Protocolo se deslocalice, esto es, migre de los países que participan en el Protocolo a los que no participan.
A corto plazo ésta es una cuestión insignificante, porque las decisiones de los industriales dependerán de la política que se adopte para los próximos veinte años y no del mercado que experimentalmente va a funcionar los próximos cuatro. Pero, a largo plazo, la mejor protección contra la deslocalización es una industria que, en su conjunto, no dependa excesivamente de las compras de derechos de emisión.
En definitiva, los objetivos que ha asumido España en materia medioambiental no son inalcanzables ni necesariamente muy costosos. Que se alcancen o no a un coste razonable depende en buena parte de las políticas que se adopten para implementar la directiva de comercio de emisiones. La clave de una política sensata está en que se fijen unos objetivos razonablemente ambiciosos para la industria española y se asegure que las empresas tienen los incentivos para alcanzarlos.
Carlos Ocaña Pérez de Tudela es economista.
